現(xiàn)階段中國城市規(guī)劃存在的問題現(xiàn)象
一、當前城市規(guī)劃建設(shè)中存在的問題
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當前，我國城市建設(shè)正以前所未有的速度進行著，在為我國經(jīng)濟建設(shè)注入了新的活力同時，也產(chǎn)生了不少新的問題，造成了經(jīng)濟效益和社會效益的損失，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃建設(shè)中的這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
狼煙四起的“圈地運動”，導(dǎo)致城市近郊土地資源浪費嚴重，農(nóng)民的非農(nóng)化問題比較突出。由于實行市場經(jīng)濟、住房體制改革、允許土地拍賣，再加上國家鼓勵推進城市化等，房地產(chǎn)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等一時火暴，城市的“圈地運動”一浪高過一浪。據(jù)統(tǒng)計，僅2002年1—8月全國購置土地面積13680萬平方米，比上年同期增長42%。造成國有土地資產(chǎn)大量流失的“圈地運動”黑幕重重：盲目圈地引發(fā)惡意炒作，地價與住宅價格上升，出現(xiàn)“虛熱”苗頭，房產(chǎn)有泡沫之險；圈地前后既沒項目可行性研究，又無規(guī)劃，出現(xiàn)開發(fā)區(qū)開而不發(fā)的怪現(xiàn)象，造成土地資源閑置；盲目圈地，破壞了大量耕地，造成后備土地資源不足。非但如此，圈地還引起了農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)化問題。一般說來，在圈地之后，失去了土地的農(nóng)民唯一的出路就是轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)，由此實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化和穩(wěn)妥地推進城市化。然而，按照國家規(guī)定，農(nóng)村土地不能直接進入一級市場，只能以較低的價格被國家征用。農(nóng)村土地價格與被國家征用后的土地價格相比，存在著幾十倍或更大的差價，再加上各級提留，因而被征地的農(nóng)民拿到手的補償費過低，而農(nóng)民為尋找出路需要支付的第二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)費用往往是征地補償?shù)暮脦妆?。因此農(nóng)民難以進行二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)性的投資，更談不上讓這點資金長期發(fā)揮社會保障、醫(yī)療保障等功能。所有這些會對城市化產(chǎn)生相當?shù)呢撁嬗绊懖⒔o社會穩(wěn)定留下隱患。
體現(xiàn)歷史文化傳統(tǒng)的古建筑和歷史遺跡遭到破壞、甚至完全消失。在建筑史上，我們常常為我國不同地域、不同民族、不同時期的建筑風(fēng)格異彩紛呈而倍感驕傲和自豪，可是在盲目追求“一年一小變，三年一大變”的城市改造中，它們被無情地拆除了。它們的舊址上出現(xiàn)了高密度、高體量的商品房與道路。幾百年、上千年營造的城市，其原有的建筑、道路、歷史遺跡和文化脈絡(luò)永遠地消失在機器的轟鳴中。比如，古城蘇州為了修建一條橫穿市區(qū)的干路，就拆除了長達數(shù)公里的宋、元、明、清、民國時期的街道、小巷、石橋等古建筑，無論市民作怎樣的努力還是沒能保留這些永遠不可復(fù)制的歷史遺跡。鑒于此，聯(lián)合國教科文組織明確表示不會接受以“蘇州古城”的名義來申請“世界文化遺產(chǎn)”項目申請。同時，沒有合理的規(guī)劃，許多具有代表性的城市建筑，被一群群沒有文化根基的“火柴盒”式的建筑和爛尾樓所包圍，失去了其天際線和應(yīng)有的景觀展示，如同昨日黃花。
不顧區(qū)域一體化趨勢，城市搞“諸侯規(guī)劃”。許多城市為了相互競爭，忽視都市圈的客觀存在，置經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化浪潮不顧，坐井觀天、畫地為牢，片面地從各自城市競爭角度出發(fā)，單純地規(guī)劃一個城市，導(dǎo)致城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似、雷同。比如，許多城市都定位于信息產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)，造成區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和城市發(fā)展布局不合理。單個城市缺乏區(qū)域的支持，猶如魚缺少水，后勁不足，從而不利于整個區(qū)域的發(fā)展，這些都嚴重地妨礙了我國城市總體實力，降低了在國際上的競爭力。
大搞形象工程、政績工程，城市規(guī)劃大同小異。許多城市政府為了展示政績，展示城市“魅力”，盲目搞大廣場、大草坪、超高建筑，有的城市一下子建立了十幾個廣場，要知道中國是嚴重缺水國家，光澆灌這些大廣場上的草坪不僅花費本該用于其它方面的資金，而且還增加城市的供水壓力。有的城市斥巨資從深山老林購買古木大樹，把數(shù)以萬計的名貴參天大樹移植到城市里，城市綠化率確實一時提高了不少，城市儼然成了郁郁蔥蔥的“花園城市”，可是不久，這些林木因“水土不服”而死亡，造成極大的浪費。有的城市建立超高層“標志性建筑”，鶴立城市一隅，與城市景觀極不協(xié)調(diào)。許多城市的規(guī)劃幾乎是一個模樣：中心商業(yè)區(qū)、廣場、步行街、環(huán)線、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)等。中等城市效仿(特)大城市，小城市拷貝中等城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)制小城市。城市就像從流水線上生產(chǎn)出來的產(chǎn)品，千城一面，城市個性幾乎蕩然無存。
還有其它一些問題。如有的城市片面追求經(jīng)濟利益，不注重對生態(tài)環(huán)境的保護和環(huán)境污染的治理，SARS事件就對我國的城市規(guī)劃環(huán)境建設(shè)提出了挑戰(zhàn)；有的城市在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)大興土木，超強開發(fā)，導(dǎo)致景區(qū)自然生態(tài)和景觀資源遭到嚴重破壞，影響到城市的可持續(xù)發(fā)展。如此等等，不一而足。
二、我國城市規(guī)劃體系存在的不足
導(dǎo)致上述情況的出現(xiàn)，在很大程度上要從我國現(xiàn)有城市規(guī)劃體系來尋其根源。城市規(guī)劃體系包括三個方面：城市規(guī)劃的編制與審批；城市規(guī)劃的實施與管理；城市規(guī)劃的監(jiān)督與檢查。筆者以為，目前，我國城市規(guī)劃體系主要存在著以下四個方面的缺陷。
第一，行政判斷和長官意志在很大程度上左右著城市規(guī)劃?！靶鹿偕先稳鸦稹保h政領(lǐng)導(dǎo)往往看重的是任期內(nèi)的政績，上級領(lǐng)導(dǎo)考核他們是看他們建設(shè)了多少項目，加上對城市規(guī)劃的重要性存在著模糊認識，認為規(guī)劃可有可無，只要經(jīng)濟發(fā)展了，其它都是次要的。由于對政治業(yè)績的追求，城市政府、領(lǐng)導(dǎo)自覺或不自覺地受到開發(fā)商的影響或被開發(fā)商牽著鼻子走，因此不可避免地造成犧牲公眾利益來換取眼前經(jīng)濟發(fā)展的許多短期行為：要求規(guī)劃部門按照領(lǐng)導(dǎo)的意志進行規(guī)劃的編制，或利用權(quán)力隨意改變已經(jīng)批準的城市規(guī)劃。一句順口溜對此作了概括：“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”。由政績意識支配，城市政府只要項目，不顧規(guī)劃，亂批土地。在這種情況下，規(guī)劃部門在堅持原則與不堅持原則之間左右為難：堅持原則就要得罪領(lǐng)導(dǎo)；不堅持原則是失職。在現(xiàn)行的體制下，規(guī)劃只好服從項目，服從領(lǐng)導(dǎo)。在目前，長官意志強烈地影響著城市規(guī)劃，干擾著規(guī)劃的合理性，出現(xiàn)了規(guī)劃利益的長遠性與政府任期政績顯現(xiàn)之間的矛盾、規(guī)劃利益的整體性與開發(fā)商利益的局部性之間的矛盾。
一句話，在現(xiàn)階段行政領(lǐng)導(dǎo)存在著“出政績——發(fā)展經(jīng)濟——吸引投資——突破規(guī)劃”的思想行為方式，使城市規(guī)劃部門和設(shè)計師面對的是“棋子”會自己走動的“一盤棋”，他們的美好藍圖在謀劃、實施中備受行政部門意志的左右，經(jīng)過不斷修改被搞得面目全非、支離破碎。
第二，規(guī)劃管理、監(jiān)督的欠缺。目前城市規(guī)劃出現(xiàn)上述的“異化現(xiàn)象”，使得規(guī)劃很像橡皮泥，能縮能伸、能圓能方，已制定的規(guī)劃無法落實。雖然現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》明確規(guī)定，城市規(guī)劃實施與管理的行政主體是規(guī)劃主管部門，然而現(xiàn)行的規(guī)劃管理體制，難以糾正領(lǐng)導(dǎo)在城市建設(shè)指導(dǎo)思想上的偏差，難以督促城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用和法定效力的落實。目前，很大部分違反《城市規(guī)劃法》的基本上是政府。當前的體制下，如政府違法，規(guī)劃主管部門縱然有“舍得一身剮”的勇氣，也是無法或難以對政府這位“皇帝”進行抵制和執(zhí)法的。
與此同時，出現(xiàn)了削弱城市規(guī)劃執(zhí)法的情況。隨著城市建設(shè)的發(fā)展，規(guī)劃執(zhí)法的要求越來越高，任務(wù)越來越重，重要性越來越大，可執(zhí)法力量卻越來越弱。在政府機構(gòu)改革之時，不少地方或砍掉規(guī)劃部門，或不適當?shù)販p少規(guī)劃人員，造成了規(guī)劃執(zhí)法軟弱無力，甚至出現(xiàn)了執(zhí)法真空。于是凸顯了要加強規(guī)劃執(zhí)法力度與規(guī)劃執(zhí)法力量不足之間的矛盾。
同時，還缺乏有效、及時的監(jiān)督機構(gòu)?！冻鞘幸?guī)劃法》規(guī)定“城市規(guī)劃主管部門有權(quán)對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程是否符合規(guī)劃要求進行監(jiān)督與檢查”，這說明規(guī)劃的監(jiān)督檢查也是規(guī)劃主管部門的職責，然而在現(xiàn)行體制下，該部門難以發(fā)揮對城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督制約作用。目前，對規(guī)劃管理監(jiān)督的形式主要是輿論監(jiān)督，但它具有明顯的滯后性，當問題出現(xiàn)并已經(jīng)達到很嚴重程度之后，才會曝光。媒體輿論確實能制止一些違規(guī)建設(shè)項目，解決一些問題，但有些違規(guī)項目雖然得到了制止，其損失卻永遠得不到挽回了，比如，前述對歷史古跡和文化遺產(chǎn)的破壞，我們已無法恢復(fù)其本來面目，其經(jīng)濟社會效益的損失也是無法用金錢來估算的。
第三，規(guī)劃決策的封閉性。我國城市規(guī)劃決策基本上是一個封閉的工作系統(tǒng)。長期以來，規(guī)劃從編制、修訂、審批到通過，都視為行政部門同步的操作過程，絕少向外界公布，規(guī)劃的制定僅限制在由領(lǐng)導(dǎo)、專家和相關(guān)部門人員形成的一個小圈子里。就目前而言，權(quán)力權(quán)威遠遠大于知識權(quán)威，在制定規(guī)劃決策時，在很大程度上是決策主體(即領(lǐng)導(dǎo)和部門)單方面作用于決策對象(專家及相關(guān)人員)，幾乎不存在兩者之間的互動關(guān)系，專家處于決策的第二線。而且規(guī)劃決策全過程充斥著政見和利益沖突，影響著規(guī)劃決策的正確性、合理性。各部門之間的利益沖突，在當前主要通過財政預(yù)算來解決，因此各部門為獲取更多資源而相互競爭，而在資源分配過程中行政主體并不能做到不偏不倚。因而地方主義、宗派主義在決策過程中普遍存在，也就是說城市規(guī)劃沒有起到協(xié)調(diào)各利益集團的作用，出現(xiàn)利益主體訴諸于暗箱操作的現(xiàn)象就不足為奇了，個人“尋租”、集團“尋租”也就不可避免。然而個人、集團利益的最大化，并不代表公眾利益的最大化，代表公共利益的城市規(guī)劃無法體現(xiàn)、發(fā)揮公平原則和作用。
第四，城市規(guī)劃的公眾參與度不高。按照S·R·安斯汀將公眾參與城市規(guī)劃分成三種類型和八個層次的觀點來看，我國公眾參與城市規(guī)劃還處于告知性參與階段，參與的程度還處于低層次上。這不是公民對城市規(guī)劃的熱情不高，而是規(guī)劃主管部門或其它部門很少向社會公布有關(guān)規(guī)劃信息，公民根本沒有機會參與規(guī)劃的決策，即使公眾能夠設(shè)計出可行的規(guī)劃方案，出于多種原因，規(guī)劃主管部門拒絕接受他們的成果，使公布規(guī)劃信息流于形式主義。如《南方周末》2003年4月3日報道，鄭州市民任俊杰響應(yīng)市政府征集規(guī)劃、改造二七廣場的號召，設(shè)計出了二七廣場改造方案，規(guī)劃方案通過“地下隧道穿行，地面外環(huán)輔助”等手段，可對擁擠的交通進行有效疏導(dǎo)，使原來的六條馬路交匯口，變成了一個50000平方米的市民休閑廣場，其設(shè)計理念得到專家的認可，更是得到成千上萬市民的支持，但規(guī)劃等部門認為他“沒有規(guī)劃資質(zhì)”而嘲弄、侮辱他，否定了他的設(shè)計方案，準備啟用來自上海一家設(shè)計單位的方案。雖然，現(xiàn)在不乏負責規(guī)劃的有關(guān)部門要求一些非規(guī)劃專家和代表共同商議規(guī)劃大計，但專家、代表不好違主人之意，隨聲附和，最多解決一些不傷感情的技術(shù)問題，再者這些專家和代表能否代表和反映公眾意志還很難斷定。公眾對城市規(guī)劃的參與度不高，對規(guī)劃的執(zhí)行監(jiān)督幾乎無從談起，使得大量社會資源流向了“面子工程”。
規(guī)劃局規(guī)劃不合理怎么投訴
首先應(yīng)該先去規(guī)劃部門投訴，如果實在不受理、不作為，就可以去市效能辦投訴或者糾風(fēng)辦投訴。
市縣區(qū)都有設(shè)立效能辦，都是直屬部門，主要分管監(jiān)督檢查政府機關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制不公平案件的效能建設(shè)工作，接受對政府機關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制不公平案件的效能投訴與處理等相關(guān)問題。
法律依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制不公平案件：
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
第五條城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃編制不公平案件的編制，應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
第六條各級人民政府應(yīng)當將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。
第七條經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。
第八條城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)應(yīng)當及時公布經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容除外。
北京市未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的案件
1、調(diào)查階段
城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，建設(shè)單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)，對在建的工程進行調(diào)查時，建筑工程未取得建設(shè)規(guī)劃許可證的，可以認定為違法的建筑。
2、責令停止違法行為階段
城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設(shè)。
3、行政處罰權(quán)力告知階段
行政機關(guān)作出違法建筑認定違法建筑的處罰決定后，建設(shè)者不自行拆除違法建筑的，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會在強制拆除之前，依法向其發(fā)出行政處罰告知書，告知擬處罰結(jié)果和被處罰人陳述、申辯等權(quán)利。
4、處罰執(zhí)行階段
當事人對違法建筑不自行拆除，又不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰決定即發(fā)生法律效力，行政機關(guān)依法向人民法院申請強制執(zhí)行。
5、強制執(zhí)行階段
城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。
法律依據(jù)：
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設(shè)項目，還應(yīng)當提交修建性詳細規(guī)劃。對符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
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